问责文化是如何渗透到联邦政府的

编者按:这是美国国家公共行政学院(National Academy of Public Administration)关于公务员制度现代化的挑战和紧迫性的系列文章的最后一篇。在这里找到学院的完整文章。

联邦政府经常因未能有效处理表现不佳和不当行为而受到批评。问责制——对任务负责，对完成这些任务的人负责，对失败的后果负责，对出色的工作给予奖励——是一个组织有效运作的必要条件。

针对联邦政府的批评往往集中在职业公务员身上。批评人士指出，每年被解雇的员工数量很少，并得出结论，这个数字应该更高。他们经常将矛头指向私营部门，认为私营部门在处理行为和绩效问题方面更为有效。

事实是，我们不知道正确的数字是多少，与私营部门的比较是基于轶事证据而不是数据。劳工部关于私营部门解雇的数据将原因解雇和裁员归为一类，劳工部的数据和人事管理办公室关于公务员解雇的数据都没有考虑到在明显可能被解雇时自愿离职的人数。

国家公共行政学院研究员的一个工作组审查了这个问题，作为关于公务员制度改革的几份报告之一。我们的结论是，解雇更多职业公务员的呼吁没有达到目的，因为他们只是政府人员中的一小部分，应该对自己的表现和行为负责。

关于问责制的讨论通常始于和结束于食物链的最底层:员工。员工应该做好自己的工作，仅此而已。员工应该承担责任，但他们对这一过程的贡献只能在行政部门的上级采取行动后才会发生，并得到立法部门的支持和监督。

当我们审视这些实体时，我们发现一种不负责任的文化渗透到政府中。宪法赋予国会财政权力，但在过去的半个世纪里，国会几乎每年都未能通过拨款法案，而是求助于权宜之计和大规模的综合拨款法案，而这些法案往往在财政年度开始几个月后才通过(就像今年一样)。

他们不能对政治任命的提名采取行动，把联邦工作人员当作政治足球，把宪法监督变成政治舞台。皮尤研究中心(Pew Research)最近的一项研究显示，只有26%的美国人对国会有好感，但其他研究以及最重要的选举结果显示，选民对他们的个别代表比对国会整体更喜欢，而且很少要求他们为取得结果负责。

行政部门的领导也好不到哪里去。总统，就像国会一样，倾向于让政治需求干扰有效的政府。他们没有及时提名许多政治任命，而且出于政治动机，他们往往忽视了可能冒犯总统政治基础的常识性解决方案。弹劾是一种选择，但从来没有一位总统因弹劾而下台，在我们的有生之年也不太可能出现这样的情况。

从理论上讲，政治任命的人是完全负责任的，而且可以毫不费力地迅速罢免。他们没有绩效标准，绩效评级，以及任何对取得结果负责的真正手段。如果没有丑闻，他们通常会留任，直到他们决定离职或政府换届。

职业高级管理人员负责制定和执行政策，与白宫、国会、公众和各种利益集团合作。2023年联邦雇员观点调查结果显示，只有一半的联邦雇员认为他们的高层领导能产生高度的动力和承诺，只有62%的人认为他们的高层领导保持了高标准的诚实和正直。职业高管的问责与政治任命的问责非常相似——理论和执行非常不同。大多数公司都获得了很高的绩效评价，解雇高管的情况极为罕见。在2022财年，也就是可获得全年数据的最近一年，人事管理局的Fedscope显示，在7200多名职业SES成员中，只有6人因行为或表现而被解雇。

主管和经理是负责职场员工日常领导的群体，他们接受的绩效评估与其他员工一样。很少有监管人员因表现不佳或行为不当而被撤职(在2022财年，这一比例仅为1%的十分之一)，而且监管试用期并未被证明在淘汰不良监管人员方面有效。

普通雇员，大多数人在提到联邦工作人员时想到的群体，实际上执行机构的任务。他们在被聘用时有试用期，有年度绩效评估，并可能因表现不佳或行为不当而被解雇。当这种情况发生时，员工可以提出申诉、上诉和平等就业机会投诉。他们向绩效制度保护委员会(Merit system Protection Board)提出的上诉通常会以有利于该机构的方式得到解决。这个群体的责任通常是单向的。公司会给员工制定绩效标准，这些标准可能是他们实际参与制定的，也可能不是他们参与制定的，然后对他们的绩效进行评估。很少有机构在制定目标方面提供有意义的参与，雇员往往只能自己确定他们的工作与机构目标之间的联系。在2022财年，约0.5%的此类员工因表现或不当行为被解雇。

我们所拥有的是这样一个政府，在这个政府中，最底层的人经常受到批评，说他们没有做好自己的工作，而这些批评往往来自那些美国人民显然认为没有做好自己工作的人。圣经中“无罪的人应该投下第一块石头”的训诫显然不适用。

美国国家公共管理学院(National Academy of Public Administration)就这一问题发表了一篇论文，确定了问责制的等级，并解决了阻碍政府运作的不问责文化。除了总统和国会议员，我们为每个阶层都确定了一些潜在的解决方案。对于这些人来说，解决方案掌握在选民手中。好消息是，不需要投票箱的解决方案也不需要国会修改法律。它们可以与现行的公务员法一起实施，并且可以迅速实施。更多的信息可以从学院的报告中找到。

杰弗里·尼尔(Jeffrey Neal)，前国土安全部首席人力资本官，美国国家公共行政学院院士。